Cum au evoluat operatiunile de mentinere a pacii?

… de la traditie…

Operatiunile ONU de mentinere a pacii au fost infiintate in timpul Razboiului Rece ca o modalitate de rezolvare a conflictelor dintre state prin trimiterea de personal neinarmat sau purtind numai arme usoare. Trupele se aflau sub comanda ONU si interveneau intre cele doua forte armate aflate in conflict. Trupele erau chemate atunci cind puterile internationale mandatau Natiunile Unite sa intervina pentru incetarea conflictului (asa numitul proxi-razboi) care ameninta stabilitatea regionala si pacea si securitatea internationala.

Trupele de mentinere a pacii nu trebuiau sa raspunda la foc cu foc. Ca regula generala, rolul lor era acela de a interveni atunci cind se inceta focul si cind cele doua parti implicate consimteau asupra prezentei lor. Trupele evaluau situatia din teren si raportau cu impartialitate daca s-a incheiat acordul de incetare a focului, daca insurgentii si-au retras trupele si daca au fost indeplinite si alte elemente ale acordului de pace. Toate aceste eforturi ofereau ragazul necesar pentru ca diplomatii sa indeparteze cauzele conflictului.

… la multidimensional

Incheierea Razboiului Rece a precipitat o reorientare a rolului operatiunilor ONU de mentinere a pacii. In noul spirit, de cooperare, Consiliul de Securitate a infiintat misiuni mai ample si mai complexe, adesea avind mandatul de a aplica acordurile de pace intre protagonistii conflictelor din interiorul unor tari. Mai mult, notiunea de „mentinere a pacii” a inceput sa includa tot mai multe elemente ne-militare tocmai pentru a se asigura durabilitatea pacii. Departamentul operatiunilor ONU de mentinere a pacii a fost creat in 1992 tocmai pentru a sprijini cererea crescinda de operatiuni complexe.

In ansamblu, operatiunile au fost incununate de succes. In El Salvador sau Mozambic, de exemplu, misiunile au contribuit substantial la asigurarea unei paci durabile. NU a mers insa totul conform planului probabil si din cauza unei evaluari supra-optimiste a rezultatelor asteptate. In timpul derularii misiunilor din Cambodgia si Mozambic, Consiliul de Securitate mandata operatiuni in alte zone de conflict, cum ar fi Somalia, tara in care nu incetase nici focul si nici beligerantii nu ajunsesera la un consens. Astfel de operatiuni nu s-au bucurat de sprijinul politic atit de necesar in indeplinirea mandatului. Esecurile – cele mai dureroase fiind masacrul din Srebenita din 1995 (Bosnia si Hertegovina) si genocidul din Ruanda din 1994 – au determinat Natiunile Unite sa isi examineze si reconsidere propriile operatiuni.

Ce au facut Natiunile Unite pentru a imbunatati rezultatul misiunilor dupa anii `90?

In 1999 s-a decis ca reformarea misiunilor de mentinere a pacii este absolut necesara. Secretarul General al ONU, Kofi Annan, a inceput o evaluare profunda a evenimentelor care au condus la esecurile enuntate anterior si a solicitat o ancheta independenta asupra actiunilor derulate de Natiunile Unite in timpul genocidului din 1994 din Ruanda. Toate analizele au demonstrat necesitatea imbunatatirii capacitatii Natiunilor Unite de a organiza operatiuni de mentinere a pacii, in special de a asigura detasarea rapida si autorizarea in functie de cerintele din teren. Misiunile de mentinere a pacii aveau nevoie de reguli de angajament clare, de o mai buna coordonare intre Secretariatul ONU din New York si agentiile ONU in ceea ce priveste planificarea si detasarea trupelor in teatrul de operatiuni, precum si de o cooperare mai buna intre ONU si organizatiile regionale. In plus, ONU trebuia sa-si intareasca preocuparile de protejare a civililor in fata conflictului.

Concomitent, cererile pentru interventiile misiunior ONU au continuat sa creasca atit cantitativ, cit si calitativ: misiunile de mentinere a pacii incepusera sa se ocupe si de asigurarea respectarii legii, de administratie, de dezvoltare economica sau de drepturile omului. In 1999, ONU a fost mandatata cu administrarea interimara in Timorul de Est, pregatind drumul catre independenta acestei regiuni. In acelasi an, ONU a preluat si misiunea de administrare a tranzitiei din Kosovo dupa incetarea raidurilor aeriene ale NATO asupra Iugoslaviei. In 1999 si 2000, Consiliul de Securitate decidea infiintarea a trei noi operatiuni in Africa (Sierra Leone, Republica Democrata Congo si Etiopia si Eritrea).

Cum se pot schimba in bine misiunile curente?

Cerintele sunt imense. In Republica Democratica Congo, de exemplu, ONU sprijina guvernul de tranzitie al unei tari imense, cu o infrastructura aproape inexistenta si cu foarte putina coeziune nationala. In Kosovo, ONU sprijina partile implicate in negocieri si provincia pentru a obtine statutul final. Misiunea din Liberia este in plina dezvoltare, in timp ce misiunile din Timor Leste si din Sierra Leone isi reduc amploarea. In tot acest timp apar crize noi si noi acorduri de pace trebuie semnate. Citeva dintre cele mai performante unitati militare ale lumii sunt deplin angajate (in special in Irak si Afganistan), in timp ce tarile in curs de dezvoltare – principalii 10 contributori la operatiunile ONU de mentinere a pacii – au resurse limitate.

In iulie 2004, DPKO avea in administrare 17 operatiuni in intreaga lume (16 de mentinere a pacii si una politica, inclusiv cele din Coasta de Fildes, Burundi si Haiti) si prospecta terenul pentru cel putin inca o misiune (cea din Sudan). Drept consecinta, numarul celor angajati in astfel de misiuni a crescut in citeva luni ale anului 2004 de la 51 000 (la inceputul anului) pina la aproximativ 78 000, la care se adaugau 25 000 de militari, 2500 de politisti si 1500 de observatori militari. Ar fi nevoie de aproape 42 de oficialitati de rang inalt (civili, militari si politisti) pentru a conduce misiunile in teren, alaturi de 6 500 de personal civil (in plus fata de cei 9 700 care deja lucreaza in teatrele de operatiuni). Toti acesti oameni au nevoie de resurse materiale (vehicule, birouri, echipament de comunicare), iar bugetul DPKO aproape s-ar dubla intrucit misiunile suplimentare necesita 2,38 miliarde de dolari in plus fata de bugetul precedent (2.65 miliarde de dolari pentru 2004-2005).

Cresterea numarului si dimensiunilor misiunilor din Africa este impresionanta si ar putea fi un semnal ca in deceniul urmator conflictele majore de pe continent s-ar putea termina. In prezent, sunt functionale sapte misiuni in Africa, cea din Sudan fiind planificata sa dureze inca un an. In plus, Somalia ar putea solicita o noua misiune, intrucit sunt semne ca se va ajunge la un acord de pace.

Factori cheie

Pentru ca o misiune, indiferent de locatie, sa poate fi indeplinita cu succes este necesar ca o suma de cerinte universal valabile sa fie atinse. Inainte de a recomanda tratamentul „operatiune de mentinere a pacii”, comunitatea internationala trebuie sa puna corect diagnosticul unei probleme: trebuie sa existe „pace” pentru ca aceasta sa poata fi „mentinuta”, toate partile implicate fiind dornice ce inceteze lupta si sa accepte rolul ONU in rezolvarea disputei. Membrii Consiliului de Securitate trebuie sa cada de acord asupra unui mandat clar si realist, mentionind si rezultatul dorit. In plus, trupele trebuie desfasurate intr-un interval precis.

Comunitatea internationala trebuie sa fie pregatita sa tina pasul cu noile cerinte. Este esential ca statele membre sa ajunga la un numitor comun si sa sustina Organizatia Natiunilor Unite din toate punctele de vedere: politic, financiar si operational, astfel incit ONU sa fie o sursa de pace credibila. Procesul de pace insa necesita timp; la fel si construirea institutiilor, ca si reconstructia unei tari. Iar trupele de mentinere a pacii trebuie sa-si indeplineasca mandatul cu profesionalism, competenta si integritate.

Personal: Principala problema ramine gasirea personalului (mai ales din tarile nordice) pentru misiunile de mentinere a pacii. Totusi, problema cea mai mare este ca specialistii sa indeplineasca cerintele necesare recrutarii, mai ales ca este nevoie de mii de politisti militari si de angajati civili cu experienta in justitie, administratie publica, dezvoltare economica sau in alte domenii. Misiunile ONU trebuie sa asigure si sprijin in domenii precum transport aerian tactic, spitale de campanie sau controlul miscarii operatiunilor, resursele necesare fiind adesea furnizate de statele membre.

In situatia ideala, personalul ar trebui sa fie cunoscator de limbi straine si sa fie la curent cu situatia politica si culturala din tara in care urmeaza sa-si desfasoara activitatea. In plus, personalul trebuie fie gata sa se prezente la post in cel mai scurt timp. ONU a largit criteriile de eligibilitate pentru politia civila, la misiuni putind participa si ofiteri pensionati. In plus, se acorda o importanta sporita educatiei, disponibilitatii si calificarii celor care urmeaza a fi recrutati.

Nevoia de a restaura serviciile de baza si guvernarea: In trecut, donatorii au dat dovada de retineri atunci cind au trebuit sa plateasca salariile functionarilor sau sa achizitioneze birotica pentru birourile locale. In prezent, insa, consensul e tot mai usor de atins atunci este nevoie de servicii publice de baza, inclusiv cel juridic, administrativ, utilitati publice sau trecerea societatilor post-conflict la normalitate in cel mai scurt timp posibil.

Lege si ordine: ONU considera “suprematia legii” ca fiind o componenta extrem de importanta in planificarea unei misiuni, inregistrind progrese notabile in dezvoltarea capacitatii politienesti si juridice care sa sprijine si sa corecteze din mers activitatile aflate in derulare.

In societatile post-conflict sistemul juridic (cadru legislativ, curti, judecatori, procurori, penitenciare) trebuie sa fie capabile sa functioneze independent si corect inca de la inceput. Daca fortele de politie si-au pierdut credibilitatea in rindul populatiei, s-ar putea dovedi necesara desfasurarea temporara a unor forte internationale sau derularea unui program de re-profesionalizare profunda. Situatia ar putea necesita infiintarea unui tribunal special care sa judece crimelor de razboi sau infiintarea unei comisii de reconciliere si stabilire a adevarului.

Alegeri si reinstaurarea democratiei: Unele operatiuni de mentinere a pacii au fost mandate sa organizeze alegeri. Totusi, alegerile nu sunt usor de organizat, iar ONU a invatat cit de importanta este intii crearea conditiilor propice, inclusiv asigurarea unui nivel de securitate acceptabil, un cadru legislativ si un proces de inregistrare a votantilor tranaparent, uneori chiar o constitutie, toate acestea implicind toti actorii si obtinind acordul lor.

Securitate: Un mediu instabil anuleaza eforturile de construire sau de mentinere a pacii. Misiunile necesita adesea un numar mare de trupe, in special in perioada de inceput, iar prezenta lor poate fi un factor de stabilitate si securitate pina in momentul in care fortele locale de politie sunt pe deplin functionale.

Siguranta si securitatea personalului ONU a devenit un subiect fierbinte in interiorul Organizatiei, mai ales dupa atacul asupra sediului ONU din Bagdad din 19 august 2003. Evenimentul l-a determinat pe secretarul general ONU, Kofi Annan, sa revizuiasca intregul sistem de securitate din interiorul ONU. Acesta necesita imbunatatiri permanente si necesita sprijin permanent din partea statelor membre.

Cine decide desfasurarea operatiunilor de mentinere a pacii si cine conduce o astfel de misiune?

Consiliul de Securitate al Natiunilor Unite creaza si defineste mandatul unei operatiuni de mentinere a pacii. Mandatul este de fapt descrierea obiectivelor si misiunilor de indeplinit. Pentru a infiinta o noua operatiune sau pentru a modifica mandatul unei operatiuni existente, noua dintre cei 15 membri ai Consiliului de Securitate trebuie sa voteze in favoarea propunerii.

Totusi, daca unul dintre cei cinci membri permanenti ai Consiliului (China, Federatia Rusa, Franta, Marea Britanie si Statele Unite ale Americii) voteaza impotriva propunerii, aceasta este respinsa.

Secretarul general ONU administreaza si coordoneaza misiunile si raspunde in fata Consiliului pentru indeplinirea mandatelor acestora. De obicei, operatiunile de amploare sunt conduse de un Reprezentant Special al secretarului General, iar Departamentul ONU pentru operatiunile de mentinere a pacii (DPKO) il asista pe secretarul general in formularea politicilor si procedurilor, facind recomandari asupra oportunitatii infiintarea unei noi misiuni sau administrarea celor aflate in derulare. De asemenea, DPKO acorda sprijinul necesar si unui numar mic de misiuni politice, cum ar fi cea din Afganistan.

Oficialitatile militare de rang inalt, militarii angajati si obervatorii militari aflati sub mandatul unei misiuni ONU sunt angajati direct de catre Natiunile Unite (de obicei, sunt detasati de la fortele armate nationale). Trupele de mentinere a pacii, cunoscute sub denumirea de „casti albastre”, participa la operatiuni in conditii strict stabilite cu guvernele tarilor pe care le reprezinta si isi desfasoara activitatea sub autoritatea acestor guverne. Atit trupele, cit si comandantii acestora, se deplaseaza in teatrul de operatiuni ca si contingente nationale, raportind din punct de vedere operational Comandantului Fortelor si, prin acesta, Reprezentantului Special al Secretarului General ONU.

Guvernele detin autoritatea de a trimite sau a retrage trupele de mentinere a pacii cu care s-au angajat in operatiune, avind in plus responsabilitatea de a le plati salariile si raspunderea in aspecte disciplinare sau de personal.

Ofiterii de politie civila sunt tot o contributie a statelor membre si isi desfasoara activitatea dupa principiile observatorilor militari – experti in misiune, platiti de Natiunile Unite.

Consiliul de Securitate poate decide ca operatiunile de mentinere a pacii sa fie administrate si de alte organisme, insa trupele respective nu se afla sub mandat ONU. In 1999, de exemplu, atunci cind s-au incheiat campania de bombardamente a NATO, Consiliul de Securitate a autorizat NATO sa mentina pacea in Kosovo. In acelasi timp, Consiliul a infiintat Misiunea Interimara de Administrare a provinciei Kosovo (UNMIK) – o operatiune de mentinere a pacii -, mandatind-o sa administreze teritoriul respectiv, sa asigure respectarea legii si a ordinii publice si sa creeze institutii democratice pentru auto-guvernare, inclusiv o politie civila eficienta. In acelasi an, Consiliul de Securitate autoriza o forta internationala (sub comanda Australiei) sa restaureze pacea in Timorul de Est, cunoscut astazi ca si Timor Leste. Forta internationala a fost inlocuita un an mai tirziu de o operatiune ONU de mentinere a pacii. In 2001, Consiliul autoriza o coalitie internationala sa mentina prezenta militara in Afganistan, dar in acelasi timp infiinta o misiune politica menita sa sprijine guvernul de tranzitie.

Care sunt costurile?

Operatiunile ONU de mentinere a pacii sunt foarte costisitoare. Totusi, ONU aloca anual pentru operatiunile din intreaga lume sume mai mici decit bugetul primariei orasului New York pentru departamentele de pompieri si politie. In plus, operatiunile de mentinere a pacii sunt substantial mai ieftine decit alternativa – razboiul. In 2002, aceste operatiuni au costat ONU aproape 2,6 miliarde de dolari SUA. In acelasi ani, guvernele din intreaga lume cheltuiau peste 794 miliarde de dolari pentru arme – cifra reprezinta 2,5 la suta din produsul intern brut mondial si nu da semne sa scada.

In 1993, costul anual al operatiunilor de mentinere a pacii a inregistrat, sub aspect financiar, un virf de 3,6 miliarde dolari SUA, suma oglindind cheltuielile misiunilor din fosta Iugoslavie si din Somalia. Pina in 1998, costurile au scazut la sub 1 miliard de dolari SUA, insa au crescut din nou din cauza amplorii noilor operatiuni, ajungind in anul 2001 la 3 miliarde de dolari SUA.

Bugetul aprobat pentru anii 2004-2005 a fost de 8,2 miliarde de dolari, insa din cauza cerintelor de noi operatiuni (Sudan) sau a suplimentarii mandatelor celor existente, au mai fost necesare inca 2,38 miliarde de dolari SUA.

Toate tarile membre au obligatia legala de a-si plati cota parte din costurile acestor operatiuni, formula impartirii fiind extrem de complexa si agreata de catre state. In pofida acestei obligatii, datoria tarilor fata de bugetul misiunilor de mentinere a pacii este de aproximativ 1,2 miliarde dolari SUA (datoria acumulata din iunie 2004 pina in prezent).

Cum sunt recompensati cei care lucreaza in astfel de operatiuni?

Militarii sunt platiti de propriile guverne in functie de gradul fiecaruia si de scala nationala de salarizare. Tarilor care contribuie voluntar cu personal in unforma li se ramburseaza de catre ONU o cota fixa lunara pentru fiecare militar (aproape 1 000 dolari SUA), plus cheltuielile pentru echipament. Au existat si situatii cind transele de rambursare au intirziat, dar aceasta s-a intimplat tocmai din cauza faptului ca statele membre nu si-au platit la timp contributia. Majoritatea militarilor provind din tarile in curs de dezvoltare, lucru care adauga o povara suplimentara asupra bugetului unor tari care nu isi pot permite acest lux. Politia civila si personalul civil este platit din bugetul stabilit pentru fiecare operatiune in parte.

Slaba finantare, personalul insuficient si lipsa regulilor stricte de angajament s-au dovedit a fi contraproductive in anihilarea factiunilor armate implicate intr-un razboi civil. In unele situatii, fortele de mentinere a pacii insele au fost atacate si au inregistrat victime. Drept consecinta, Consiliul de Securitate a inceput sa mandateze operatiunile de mentinere a pacii pe baza Capitolului VII al Cartei Natiunilor Unite (link catre Capitolul 7 de pe site), trupele putind folosi armament defensiv. Regulile de angajament care guverneaza recurgerea la forta au fost intarite, permitind castilor albastre ca in timpul misiunilor sa „faca uz de toate mijloacele necesare” pentru a apara civilii din imediata apropiere si a preveni orice tip de violenta impotriva angajatilor si personalului ONU. In prezent functioneaza in baza Capitolului VII al Cartei ONU urmatoarele misiuni: Republica Democrata Congo, Liberia, Sierra Leone, Kosovo, Timor Leste, Burindi, Hairi si Coasta de Fildes.

„Castile albastre au dreptul sa riposteze atit pentru propria aparare, cit si pentru a-i proteja pe cei pe care sunt mandatati sa-i apere”, a spus secretarul general ONU, subliniind ca „noua doctrina” nu trebuie interpretata ca o metoda de a transforma ONU intr-o masinarie de razboi. Utilizarea fortei trebuie sa fie intotdeauna considerata ultima ca si solutie.

Lista completa a operatiunilor de mentinere a pacii poate fi gasita aici.